財(cái)政體制的基本要素包括能力、事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力,在能力基礎(chǔ)上形成體制要素的多種組合,即形成不同的財(cái)政體制類型。在不同國(guó)家的不同歷史時(shí)期,財(cái)政體制是隨著國(guó)家職能及其履行方式的變化而調(diào)整的。在法治比較健全的國(guó)家,財(cái)政體制相對(duì)穩(wěn)定。在體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家,尤其像中國(guó)這樣的新型市場(chǎng)大國(guó),財(cái)政體制隨著改革的深化而不斷調(diào)整優(yōu)化,至今仍未完全定型。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ),財(cái)政體制則是國(guó)家縱向治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,離不開財(cái)政制度的現(xiàn)代化,尤其是財(cái)政體制的規(guī)范化、法治化和現(xiàn)代化。中國(guó)構(gòu)建的分稅制財(cái)政體制體現(xiàn)了財(cái)政分權(quán)的思想,但并未照搬“財(cái)政聯(lián)邦主義”理論,而是具有中國(guó)特色的財(cái)政分權(quán)實(shí)踐。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn),與之相匹配的財(cái)政體制也需要加快理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。為此,本文通過(guò)梳理已有文獻(xiàn),著力全方位呈現(xiàn)財(cái)政體制的理論探索、實(shí)踐變遷及其作用,并結(jié)合中國(guó)的實(shí)際以及發(fā)展趨勢(shì),提出了深化中國(guó)財(cái)政體制改革的理念認(rèn)識(shí)。
一、 財(cái)政體制的意涵
財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。財(cái)政體制是國(guó)家縱向治理結(jié)構(gòu)的基石,是央地關(guān)系的支柱。不言而喻,財(cái)政體制的意涵,需要放在央地關(guān)系中來(lái)考察,并從財(cái)政是嵌入國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的樞紐和作為國(guó)家的基礎(chǔ)性制度來(lái)認(rèn)識(shí)。
(一)央地關(guān)系
央地關(guān)系,即中央和地方關(guān)系,是國(guó)家中央權(quán)力機(jī)關(guān)與地方權(quán)力機(jī)關(guān)之間的職責(zé)、權(quán)力與資源分配的關(guān)系。央地關(guān)系是一個(gè)多層面、多角度的體系,是現(xiàn)代國(guó)家治理領(lǐng)域最為重要的關(guān)系鏈條之一(劉尚希,2015;高培勇,2018)。央地關(guān)系對(duì)于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)治理等方面都具有重大影響,是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律等學(xué)科的重要研究對(duì)象(呂冰洋,2019)。中西語(yǔ)境中的“地方”,含義有別,西方國(guó)家的地方(local),多指基層政府,比如美國(guó)是指聯(lián)邦、州、地方三級(jí)關(guān)系中的地方;中國(guó)語(yǔ)境中的地方,則指中央以下的權(quán)力機(jī)關(guān)(subnational)。
央地關(guān)系研究基于關(guān)系主體、關(guān)系實(shí)質(zhì)及關(guān)系內(nèi)容(領(lǐng)域)有不同側(cè)重。就央地關(guān)系的主體而言,學(xué)界有不同認(rèn)識(shí),有的僅指中央和地方政府,有的僅指中央和地方的政權(quán)機(jī)關(guān),有的僅指黨中央國(guó)務(wù)院和地方黨委政府,還有更寬泛的理解,包括政權(quán)機(jī)關(guān)和政權(quán)機(jī)關(guān)之外的人民(嵇雷和巨英,2009)。認(rèn)識(shí)不同反映了關(guān)于國(guó)家權(quán)力范圍的不同理解,廣義國(guó)家權(quán)力包括立法、行政、司法在內(nèi)的權(quán)力,中國(guó)特色的權(quán)力結(jié)構(gòu)還包括監(jiān)察權(quán);狹義的國(guó)家權(quán)力則僅指國(guó)家行政權(quán)力。從央地關(guān)系的實(shí)質(zhì)看,有利益關(guān)系(國(guó)家利益和地方利益之間的關(guān)系)、權(quán)力關(guān)系(一定的國(guó)家權(quán)力組織形式下的央地間權(quán)力分配及統(tǒng)屬關(guān)系)和權(quán)利義務(wù)關(guān)系(具有隸屬關(guān)系或監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系的央地國(guó)家機(jī)關(guān)主體,在行使國(guó)家權(quán)力和地方權(quán)力時(shí)依法形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系)等不同研究視角(嵇雷和巨英,2009)。從央地關(guān)系內(nèi)容或領(lǐng)域看,包括中央與地方政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和法律關(guān)系,三者是相輔相成、不可分割的,經(jīng)濟(jì)關(guān)系是央地關(guān)系的基礎(chǔ),政治關(guān)系是央地關(guān)系的核心,法律關(guān)系是央地經(jīng)濟(jì)政治關(guān)系的規(guī)則形式(即法制化)。平常語(yǔ)境中的央地關(guān)系,多從關(guān)系內(nèi)容或領(lǐng)域展開,并兼顧關(guān)系主體和關(guān)系實(shí)質(zhì)。
央地關(guān)系也可從公共管理或公共治理維度來(lái)認(rèn)識(shí)。在中國(guó)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中,有學(xué)者從政府管理層級(jí)來(lái)探討,如立足中國(guó)五級(jí)政府、五級(jí)管理基礎(chǔ)上的扁平化改革思路(賈康和白景明,2002)。隨著實(shí)踐中認(rèn)識(shí)的深化和財(cái)政定位為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,也有學(xué)者從治理角度提出“兩級(jí)治理、五級(jí)管理”的新認(rèn)識(shí),基于中國(guó)憲法和歷史傳承,縱向的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)是中央、地方兩級(jí),國(guó)家的公共權(quán)力不是均勻地在各級(jí)政府之間劃分,有些權(quán)力只在中央與地方之間劃分,在地方的省市縣鄉(xiāng)之間不能再繼續(xù)劃分,如立法權(quán)、司法權(quán)等(劉尚希,2015)。因此,從管理的角度,央地關(guān)系也稱為政府間關(guān)系,是指中央、省、市、縣、鄉(xiāng)之間的關(guān)系;從治理的角度,政府間關(guān)系則分為兩個(gè)層次:一是央地關(guān)系,二是地方省、市、縣、鄉(xiāng)之間的關(guān)系。第一層次是全國(guó)層面的關(guān)系,第二層次是地方層面的關(guān)系,地方擁有一定的可以因地制宜的自主權(quán)。
央地關(guān)系的內(nèi)容包括政治、經(jīng)濟(jì)和法律關(guān)系。央地政治關(guān)系,涉及國(guó)家主權(quán)問題,包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán),在中國(guó)呈現(xiàn)為黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的四權(quán)并立。在立法權(quán)層面,國(guó)家立法權(quán)由民意代表權(quán)力機(jī)關(guān)行使,包括制定和修改基本法律,以及授權(quán)政府制定行政法規(guī)。行政權(quán)是指由國(guó)家或其他行政主體擔(dān)當(dāng)?shù)膱?zhí)行法律,對(duì)行政事務(wù)實(shí)施主動(dòng)、直接、連續(xù)、具體管理的權(quán)力。司法權(quán)屬于檢察、審判機(jī)關(guān)。監(jiān)督權(quán)則由相應(yīng)監(jiān)督主體根據(jù)職責(zé)對(duì)相應(yīng)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。央地經(jīng)濟(jì)關(guān)系,指稅源、債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付、災(zāi)害救援和支出責(zé)任的劃分關(guān)系,以及基于國(guó)家或政府所有權(quán)及其資源占有、使用、處分和收益歸屬等方面的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。央地財(cái)政關(guān)系與之最為直接、最為緊密,也可以說(shuō),央地經(jīng)濟(jì)關(guān)系是以財(cái)政關(guān)系為載體的。財(cái)政是國(guó)家賴以存在的物質(zhì)基礎(chǔ),由此延伸來(lái)看,央地經(jīng)濟(jì)關(guān)系直接體現(xiàn)在財(cái)政資源的配置上。中國(guó)作為公有制為主體的社會(huì)主義國(guó)家,央地經(jīng)濟(jì)關(guān)系與國(guó)家所有的資源、資產(chǎn)、資金以及國(guó)企緊密聯(lián)系在一起,涉及到所有權(quán)權(quán)能和國(guó)企管轄層次的劃分關(guān)系。這種復(fù)雜的央地經(jīng)濟(jì)關(guān)系只有以公有制為主體的國(guó)家才獨(dú)有。“土地財(cái)政”問題就是由此衍生出來(lái)的央地財(cái)政關(guān)系,成為中國(guó)市場(chǎng)化、工業(yè)化和城市化過(guò)程中國(guó)有資源資本化、金融化的典型樣本,也成為央地財(cái)政關(guān)系中的重大問題。財(cái)政資源配置承載著央地經(jīng)濟(jì)關(guān)系,其理念邏輯既遵循經(jīng)濟(jì)學(xué),也超越經(jīng)濟(jì)學(xué),需要基于國(guó)家治理效能來(lái)實(shí)現(xiàn)央地之間的有效配置,其基準(zhǔn)不是單一維度的經(jīng)濟(jì)效率,而是公共風(fēng)險(xiǎn)最小化,基于公共風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)沖來(lái)配置財(cái)政資源(劉尚希等,2018)。央地法律關(guān)系是指規(guī)范央地政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的主體資格及其權(quán)力(權(quán)利)和責(zé)任(義務(wù))關(guān)系的一種法律形式,這既是央地政治關(guān)系的延伸和拓展,體現(xiàn)政治主張和國(guó)家意志,也是對(duì)公共權(quán)力央地劃分、行使的制衡和約束,其中自然包括了央地財(cái)政法律關(guān)系。從世界范圍來(lái)觀察,不少國(guó)家的央地財(cái)政法律關(guān)系都通過(guò)位階較高的法律做出規(guī)定,甚至在憲法中直接體現(xiàn)。
央地關(guān)系是一個(gè)古老的主題,處于不同歷史階段和文化社會(huì)背景下的國(guó)家,形成了不同的央地關(guān)系。不管什么樣的國(guó)家,央地關(guān)系都體現(xiàn)在央地職權(quán)和央地財(cái)權(quán)、財(cái)力和支出責(zé)任的劃分上,即通常我們說(shuō)的“事”和“錢”的組合關(guān)系(劉尚希等,2021)。
(二)央地財(cái)政關(guān)系
央地財(cái)政關(guān)系是央地關(guān)系的基礎(chǔ),也稱財(cái)政體制,指事權(quán)、財(cái)權(quán)財(cái)力等要素在央地之間配置的制度安排及相應(yīng)機(jī)制,是財(cái)政學(xué)的重要內(nèi)容,也是財(cái)政改革的重要方面。在不同時(shí)期,學(xué)界對(duì)財(cái)政體制作了廣泛探索,較早期的看法認(rèn)為,財(cái)政體制是國(guó)家組織財(cái)政收支,進(jìn)行財(cái)政管理,劃分各級(jí)政權(quán)之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的制度(戴園晨和徐亞平,1992)。分權(quán)意義上的央地財(cái)政關(guān)系,如中國(guó)1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制,則是指在合理劃分各級(jí)政府事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上,主要按稅收來(lái)劃分各級(jí)政府的預(yù)算收入,各級(jí)政府預(yù)算相對(duì)獨(dú)立,負(fù)有明確的平衡責(zé)任,各級(jí)政府間的財(cái)力差別通過(guò)中央政府向地方政府以及上一級(jí)地方政府向下一級(jí)地方政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行調(diào)節(jié)(樓繼偉,2013)。
事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力要素劃分及其組合是央地財(cái)政關(guān)系的核心。中國(guó)理論界從經(jīng)濟(jì)視角廣泛研究央地財(cái)政關(guān)系,始于改革開放后“分級(jí)財(cái)政”的改革探索,財(cái)政管理的集中與分散問題從根本上說(shuō)也是正確處理責(zé)權(quán)利關(guān)系問題,具體包括財(cái)政責(zé)任、財(cái)政權(quán)力、財(cái)政利益三個(gè)方面的內(nèi)容(何振一,1985)。隨著“放權(quán)”(行政性分權(quán))轉(zhuǎn)向“分權(quán)”(經(jīng)濟(jì)性分權(quán)),中國(guó)財(cái)政體制改革引入分稅制,政府間財(cái)政關(guān)系有了比較穩(wěn)定的制度性框架,央地財(cái)政關(guān)系的改革原則經(jīng)歷了“事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配”“財(cái)力與事權(quán)相匹配”“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”三個(gè)階段,每個(gè)階段都體現(xiàn)了我們對(duì)體制改革認(rèn)識(shí)的深化。
事權(quán),是指管理事務(wù)的權(quán)力,學(xué)界關(guān)于事權(quán)的認(rèn)識(shí),可歸納為兩種立場(chǎng):一是將事權(quán)解釋為政府的職能或職責(zé),“事權(quán)是指各級(jí)政府的職權(quán)”(樓繼偉,2013);第二種立場(chǎng),則不再局限于事權(quán)本身的概念描述,而是試圖通過(guò)核心的概念類比和轉(zhuǎn)換來(lái)明晰相應(yīng)的內(nèi)涵,認(rèn)為“事權(quán)等于支出責(zé)任”。有的學(xué)者解釋道:“通常來(lái)講,當(dāng)述及財(cái)政活動(dòng)和政府公共收支時(shí),多使用‘支出責(zé)任’;當(dāng)論及政治統(tǒng)治和政府強(qiáng)制時(shí),多使用‘政府權(quán)力’(government power)”(馮興元,2010)。我們認(rèn)為,事權(quán)是一級(jí)政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé),支出責(zé)任是政府承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金履行其事權(quán)、滿足公共服務(wù)需要的財(cái)政支出義務(wù)。對(duì)于委托性事權(quán)而言,支出責(zé)任和事權(quán)執(zhí)行主體則不自然對(duì)應(yīng)。
事權(quán)范圍,基于國(guó)家權(quán)力而言,廣義的事權(quán)包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán),在中國(guó)還強(qiáng)調(diào)監(jiān)察權(quán),這是從應(yīng)然的角度講的;但是,從實(shí)然角度講,關(guān)于央地財(cái)政關(guān)系的討論,多聚焦在狹義的事權(quán)概念,即聚焦在行政權(quán)上。事權(quán)的具體形態(tài),從央地關(guān)系來(lái)看,則指國(guó)家權(quán)力在央地間的配置,對(duì)應(yīng)著中央事權(quán)、地方事權(quán)和共同事權(quán),三者按照一定理論原則進(jìn)行劃分。
財(cái)權(quán)是各級(jí)政府為履行公共服務(wù)職能而擁有的財(cái)政資金的籌集權(quán)與支配權(quán),包括稅權(quán)(費(fèi)權(quán))、產(chǎn)權(quán)和債權(quán)。財(cái)力是一級(jí)政府在一定時(shí)期為履行公共職能擁有的全部可支配財(cái)政資金,是財(cái)政資源分配的最終結(jié)果(財(cái)政部干部教育中心,2017)。財(cái)權(quán)和財(cái)力是一對(duì)既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的概念。財(cái)權(quán)對(duì)應(yīng)著財(cái)力,但是,財(cái)權(quán)在內(nèi)涵上不等同于財(cái)力,財(cái)權(quán)強(qiáng)調(diào)“各級(jí)財(cái)政籌集、支配和使用資金的權(quán)力”,其中籌資的權(quán)力,包括征稅(費(fèi))權(quán)、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)和發(fā)債權(quán),本質(zhì)上是獲取財(cái)力的權(quán)力;而財(cái)力強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)力量(多指資金)”,本質(zhì)上是一種支付能力。財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)、發(fā)債權(quán)、征稅權(quán)可帶來(lái)多少財(cái)力,呈現(xiàn)一定的不確定性和不可預(yù)期性,可獲取的財(cái)力取決于一定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力及其稅源變化,并不表明與履行一定事權(quán)所需的財(cái)力相等同。所以,財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配是常態(tài),而匹配是非常態(tài)。發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)擁有的財(cái)權(quán)并無(wú)多大差異,而獲取的財(cái)力則是相差甚遠(yuǎn)。
財(cái)權(quán)和財(cái)力在體制的安排中各有不同的功能,不能簡(jiǎn)單地替代。財(cái)權(quán)的安排有助于發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),涵養(yǎng)財(cái)源和稅源,有助于提升地方的努力程度。但是,地方再努力,各個(gè)地方之間的財(cái)力差距因經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、條件的不同而凸顯,這就需要在體制安排中通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡各地方之間的財(cái)力。這從結(jié)果上保障了地方各級(jí)財(cái)政能力大體上均衡。因此,在央地財(cái)政關(guān)系的安排上,財(cái)權(quán)劃分和財(cái)力分配需要統(tǒng)籌協(xié)同,過(guò)于強(qiáng)調(diào)財(cái)權(quán)或者財(cái)力在央地財(cái)政關(guān)系中的地位和作用,都是不可取的。
央地財(cái)政關(guān)系有集權(quán)和分權(quán)兩種模式。中國(guó)歷史上高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,計(jì)劃指令只有國(guó)家一個(gè)主體,企業(yè)、政府部門甚至地方政府都只能是國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃生產(chǎn)體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)和部分(蘇東斌,2009)。但這種模式面臨著計(jì)劃信息和個(gè)人需求脫節(jié)的局限問題,相關(guān)主體的積極性不高。為調(diào)動(dòng)積極性,中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架下不斷嘗試“放權(quán)”“收權(quán)”改革,后來(lái)適應(yīng)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求,理論界提出了從“行政性分權(quán)”到“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”的看法(趙人偉,1987;劉吉瑞,1988;賈康,2013;劉尚希,2015),一直到分稅制財(cái)政體制。然而在所謂的“行政性分權(quán)”階段,并沒有實(shí)質(zhì)上的“分權(quán)”,地方政府的主體地位不明確,責(zé)權(quán)利不清晰,只能稱之為“放權(quán)”;分稅制改革才是真正的“分權(quán)”改革,地方政府成為利益主體(劉尚希,2019)。
(三)財(cái)政體制的多維認(rèn)識(shí)
財(cái)政體制內(nèi)嵌于一國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等基本制度,其意涵會(huì)隨國(guó)體、政體不同而相異,也會(huì)隨財(cái)政定位的變化而調(diào)整。如財(cái)政聯(lián)邦主義在西方一度流行,甚至奉為圭臬。西方國(guó)家也隨著一次次的經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)而走向財(cái)政集權(quán),中央財(cái)政收支的占比遠(yuǎn)高于中國(guó)。再如,在理論上,財(cái)政的定位超越經(jīng)濟(jì)學(xué)(許毅和沈經(jīng)農(nóng),1987)上升到國(guó)家治理(劉尚希,2015;高培勇,2018),央地財(cái)政關(guān)系意涵也隨之超越了經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇和經(jīng)濟(jì)關(guān)系,蘊(yùn)含并協(xié)同整合了經(jīng)濟(jì)、政治、法律等多維關(guān)系。
1.經(jīng)濟(jì)關(guān)系
財(cái)政體制中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是指各級(jí)政府作為公共資源配置主體之間的關(guān)系。政府間收入劃分、支出劃分以及轉(zhuǎn)移支付制度,決定了各級(jí)政府在國(guó)家財(cái)政收支中的占比、權(quán)力和責(zé)任關(guān)系,對(duì)地方政府行為產(chǎn)生直接影響,并傳導(dǎo)到市場(chǎng)、社會(huì),分配、再分配等各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)方面。
從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)視角觀察,財(cái)政關(guān)系是經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容。在中國(guó)改革開放過(guò)程中,財(cái)政改革是作為經(jīng)濟(jì)改革突破口來(lái)看待的。財(cái)政改革離不開放權(quán)、分權(quán)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中,理論界曾一度提出行政性分權(quán)(實(shí)質(zhì)上是“放權(quán)”)和經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。行政性分權(quán)是指在保持指令性計(jì)劃體系下政府內(nèi)部分層次計(jì)劃協(xié)調(diào)(吳敬璉等,1986;樓繼偉,1987),是調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性的一種分權(quán)戰(zhàn)略(《社會(huì)主義產(chǎn)權(quán)制度與產(chǎn)權(quán)理論》課題組,1991)。經(jīng)濟(jì)性分權(quán)是指國(guó)有企業(yè)不再是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的附屬物,成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,國(guó)家對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不再進(jìn)行直接控制,而是通過(guò)各種市場(chǎng)參數(shù)(經(jīng)濟(jì)手段)進(jìn)行間接引導(dǎo)(趙人偉,1987)。體現(xiàn)在央地財(cái)政關(guān)系上,則強(qiáng)調(diào)不是以行政權(quán)力協(xié)調(diào)而是以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ),讓地方成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體,由此形成地方區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)。20個(gè)世紀(jì)90年代市場(chǎng)化改革之后,政府和企業(yè)、中央與地方之間的關(guān)系才開始成為主體之間的關(guān)系,多元主體的“分權(quán)”改革啟動(dòng),與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯相契合的制度安排開始形成。
財(cái)政體制改革的主要目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(福利提升)和公平分配。具體來(lái)看,一是宏觀經(jīng)濟(jì)有四大目標(biāo):經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、物價(jià)穩(wěn)定、充分就業(yè)和國(guó)際收支平衡,實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)離不開央地兩個(gè)積極性。這就需要科學(xué)合理的央地財(cái)政關(guān)系。二是促進(jìn)公平、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制,科學(xué)界定各級(jí)政府的基本公共服務(wù)支出責(zé)任(樓繼偉,2013),促進(jìn)財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡,縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展乃至群體收入差距,避免各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生“馬太效應(yīng)”和兩極分化,以增強(qiáng)整個(gè)國(guó)家發(fā)展的包容性與和諧性。三是提升公共資源配置效率,讓中央和地方政府更好發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)、加強(qiáng)各自薄弱環(huán)節(jié),更好地履行各自職能,提升公共資源配置效率(朱之鑫,2013),一方面要促進(jìn)各級(jí)政府分工履行好各自的公共財(cái)政職能,做好政府范圍內(nèi)的事,發(fā)揮好政府作用,另一方面要保證市場(chǎng)更有效發(fā)揮資源配置的決定性作用,提高公共資源配置效率。
2.政治關(guān)系
財(cái)政體制中的政治關(guān)系是指各級(jí)政府作為公權(quán)力主體之間的財(cái)政權(quán)力、財(cái)政責(zé)任配置關(guān)系。不同的國(guó)體和政體,就有不同的權(quán)力和責(zé)任配置關(guān)系。中國(guó)作為人民共和國(guó),具有單一制國(guó)家的顯著特征,地方權(quán)力來(lái)自于中央授權(quán),但這并不妨礙地方是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公權(quán)力主體,并承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任,維護(hù)公共利益。公權(quán)力主體之間的財(cái)政關(guān)系包括央地之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力等財(cái)政體制要素,通過(guò)它們的協(xié)同組合,為國(guó)家整體職能的有效實(shí)施提供基礎(chǔ)條件。
從歷史變遷來(lái)看,央地政府間財(cái)政關(guān)系本身就是作為政治關(guān)系來(lái)看待的,其政治屬性是不言而喻的。“從理解一般國(guó)家權(quán)力受到國(guó)家籌措資金為自己付賬的能力的限制這個(gè)角度,黎塞留(財(cái)政是國(guó)家的命脈)無(wú)疑是正確的”(詹姆斯·B.柯林斯,2016)。中國(guó)宋代蘇轍在《上皇帝書》中所言“財(cái)者,為國(guó)之命脈而萬(wàn)事之本”,也是這個(gè)意思。這意味著財(cái)政能力是政治能力的表征,央地財(cái)政關(guān)系是央地政治關(guān)系的集中反映。從世界上看,央地財(cái)政關(guān)系處理得好,國(guó)家就會(huì)長(zhǎng)治久安,相反,就可能分崩離析,如蘇聯(lián),在央地關(guān)系上疏于財(cái)政關(guān)系的把握,是解體的因素之一。
從作為一個(gè)整體的國(guó)家來(lái)觀察,長(zhǎng)治久安是古今中外所追求的目標(biāo),財(cái)政體制的構(gòu)建就是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的手段或基本途徑。保持中央權(quán)威和政治控制力,是央地財(cái)政關(guān)系設(shè)計(jì)首先要考慮的。通過(guò)分權(quán)讓地方有活力,發(fā)揮地方不可替代的作用,同樣是不可或缺的??刂屏εc活力兩個(gè)方面的兼容只有置于央地財(cái)政關(guān)系中才能得以實(shí)現(xiàn),正是在這個(gè)意義上,央地財(cái)政關(guān)系與財(cái)政和市場(chǎng)關(guān)系、財(cái)政和社會(huì)關(guān)系一起構(gòu)成國(guó)家治理的基礎(chǔ)。一方面,央地財(cái)政關(guān)系需要把中央權(quán)威和調(diào)控能力內(nèi)置其中。財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)以及央地能力優(yōu)勢(shì)如何匹配組合就成為央地政治關(guān)系的關(guān)鍵,成為政權(quán)組織形式的內(nèi)核。另一方面,央地財(cái)政關(guān)系應(yīng)當(dāng)有效調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、主動(dòng)治理的積極性。地方積極性的調(diào)動(dòng)對(duì)發(fā)展至關(guān)重要,中國(guó)經(jīng)濟(jì)在過(guò)去幾十年中實(shí)現(xiàn)高速增長(zhǎng)的奇跡,與地方招商引資的積極性以及地方之間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)是分不開的。推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化也需要地方作為治理主體的積極性充分發(fā)揮出來(lái)。
3.法律關(guān)系
法律是行為規(guī)范和治理規(guī)則。財(cái)政體制中的法律關(guān)系是指各級(jí)政府作為法律主體之間的財(cái)政權(quán)力、財(cái)政責(zé)任和財(cái)政利益關(guān)系,簡(jiǎn)稱為權(quán)責(zé)利關(guān)系。財(cái)政法律關(guān)系的客體包括公共利益中的國(guó)家整體利益、地方局部利益和央地行為及其籌資權(quán)力和支出責(zé)任。政府間財(cái)政關(guān)系的法治化,也就是對(duì)各級(jí)政府財(cái)政權(quán)責(zé)利的劃分以憲法或法律的形式加以明確,有利于提升國(guó)家的整體治理能力,從國(guó)家制度建設(shè)層面維護(hù)中央權(quán)威,形成既有秩序又有活力的地方治理(封麗霞,2020)。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍以憲法和法律的形式,對(duì)各級(jí)政府的職責(zé)等事務(wù)作出明確甚至詳細(xì)的規(guī)定,由此確立起央地財(cái)政關(guān)系的基本框架(樓繼偉,2013)。中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的法定框架由憲法、憲法相關(guān)法、法律、行政規(guī)定組成,目前中國(guó)憲法和法律對(duì)中央與地方職權(quán)的劃分并不詳盡,尤其是財(cái)政權(quán)責(zé)的劃分主要借助于行政規(guī)定,政府間財(cái)政關(guān)系的法治化仍有待進(jìn)一步推進(jìn)。
法既是規(guī)范約束,也是認(rèn)可和保障,特別是對(duì)于地方政府的財(cái)政權(quán)責(zé)。中國(guó)仍有待于制定財(cái)政基本法如《中央和地方財(cái)政關(guān)系法》等法律,這有利于明晰中央和地方之間在決策、執(zhí)行、支出責(zé)任和監(jiān)督等事權(quán)要素上的權(quán)限,以降低地方行為預(yù)期的不確定性(劉尚希和趙大全,2013)。單一制和聯(lián)邦制的國(guó)家財(cái)政權(quán)力、責(zé)任配置都通過(guò)憲法法律做出規(guī)定,從世界范圍來(lái)看,中國(guó)的相關(guān)規(guī)定法律位階偏低,財(cái)政集權(quán)和分權(quán)關(guān)系處理多依賴于行政規(guī)定,且穩(wěn)定性較低。
二、 大國(guó)財(cái)政體制
任何國(guó)家都有權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)問題,但只有大國(guó)才會(huì)凸顯政府間關(guān)系和政府間財(cái)政關(guān)系。因此,一般語(yǔ)境中的政府間財(cái)政關(guān)系,就是指大國(guó)的政府間財(cái)政關(guān)系,特別是央地財(cái)政關(guān)系居于中樞地位。
(一)大國(guó)財(cái)政體制的影響因素與分級(jí)治理
1.大國(guó)財(cái)政體制的主要影響因素
國(guó)家規(guī)模決定央地關(guān)系,或者說(shuō)地方政府是否有必要存在。一般來(lái)說(shuō),越小的國(guó)家,其央地關(guān)系就越是簡(jiǎn)單,甚至設(shè)立一級(jí)政府就夠了;相反,越是大國(guó),央地關(guān)系就越是復(fù)雜,地方政府就顯得越是重要。這里的國(guó)家規(guī)模要從地理、人口、經(jīng)濟(jì)、政治等多個(gè)維度綜合考慮。地理面積不大、人口不多、區(qū)域差異不大的國(guó)家,基本上沒有設(shè)立地方政府的必要。而大國(guó)區(qū)域差異顯著,政府履行職責(zé)所需處理信息較為復(fù)雜,單一層級(jí)政府無(wú)法對(duì)國(guó)家進(jìn)行有效管理,多層級(jí)政府結(jié)構(gòu)是大國(guó)有效管理的必要條件,必然涉及如何處理央地財(cái)政關(guān)系問題,其核心內(nèi)容是如何在各層級(jí)政府中合理而有效地分配職責(zé)和財(cái)政資源(樓繼偉,2013)。
資源配置方式是影響央地財(cái)政關(guān)系的重要因素,不同的資源配置方式?jīng)Q定不同的政府職能和央地財(cái)政關(guān)系。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)權(quán)高度集中在中央,地方財(cái)政作為中央財(cái)政計(jì)劃的執(zhí)行者,不具有實(shí)際意義上的法律主體資格,也不具備對(duì)自身行為負(fù)責(zé)的權(quán)力,財(cái)政上吃“大鍋飯”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,央地間職責(zé)的劃分、稅權(quán)與財(cái)力的分配等都要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯,公共資源配置應(yīng)促進(jìn)市場(chǎng)資源合理配置,至少應(yīng)不起妨礙作用。
財(cái)政體制具有路徑依賴性。由于各國(guó)的歷史、文化、政治、地理以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異,在央地財(cái)政關(guān)系的制度安排上都體現(xiàn)出各自的特色。在中國(guó),從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌,所表現(xiàn)出的路徑依賴更為顯著。無(wú)論是財(cái)政包干制取代傳統(tǒng)體制,還是分稅制代替財(cái)政包干制,都是在保持地方既得利益的前提下,共同分享改革所產(chǎn)生的增量收益。因此,中國(guó)財(cái)政體制受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響很大,在一些方面仍然帶有舊體制的印記,存在新舊體制轉(zhuǎn)化過(guò)程中的“路徑依賴”問題(樓繼偉,2013)。
要注意的是,財(cái)政上分權(quán)并非意味著政治上的分權(quán),中國(guó)特殊的“政治集權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)”模式就是典型的例子。中央統(tǒng)一決策體現(xiàn)在政治上,把握大方向;授權(quán)地方執(zhí)行,其相當(dāng)?shù)淖灾鳑Q策權(quán)則體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上,地方對(duì)于公共資源配置具有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。
2.中央地方分級(jí)治理框架
央地關(guān)系是公共部門內(nèi)部的縱向關(guān)系,對(duì)應(yīng)的財(cái)政模式應(yīng)是“分級(jí)財(cái)政”。分級(jí)財(cái)政有兩種方式,分級(jí)管理和分級(jí)治理。治理與管理不是相互替代的關(guān)系,而是互補(bǔ)的。國(guó)家管理是隨著社會(huì)的分工復(fù)雜化和公共化而產(chǎn)生的,管理需要科學(xué)精神與人文情懷,是在一定治理結(jié)構(gòu)下來(lái)展開的,國(guó)家治理也是國(guó)家的“再組織化”和“再結(jié)構(gòu)化”,使經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體的權(quán)力、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)處于一個(gè)更合理的結(jié)構(gòu)之中。治理與管理有共同的基礎(chǔ)和功能,即公共權(quán)力和秩序,管理是通過(guò)外在力量維護(hù)秩序,而治理強(qiáng)調(diào)的是共治,是多元主體共同來(lái)參與,是一種內(nèi)生的秩序(劉尚希,2015)。
傳統(tǒng)語(yǔ)境中的央地分級(jí),多聚焦在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的財(cái)政分級(jí)管理,在分稅制之后,有學(xué)者提出“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅權(quán)、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)債權(quán)”的省以下分稅制改革思路(賈康和白景明,2002),突出了五級(jí)政府、五級(jí)財(cái)政,通過(guò)政府層級(jí)扁平化解決主體稅種與政府層級(jí)不匹配的問題,但這種看法難以適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。
分級(jí)治理成為國(guó)家治理改革的取向。分級(jí)財(cái)政與分級(jí)治理需要保持內(nèi)在的一致性,不能錯(cuò)位。從國(guó)家治理角度來(lái)看財(cái)政體制,中國(guó)實(shí)行的是兩級(jí)體制:國(guó)家財(cái)政體制和地方財(cái)政體制(劉尚希,2015)。中央地方分級(jí)治理框架下,國(guó)家財(cái)政體制即中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系堅(jiān)持分稅制,地方財(cái)政體制因地制宜,有利于充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。從世界范圍來(lái)看,有的治理級(jí)次與政府級(jí)次吻合,而有的則不一致,尤其是大國(guó)的政府級(jí)次與治理級(jí)次往往不一致。比如,從政府級(jí)次來(lái)看,中國(guó)有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)政府;而從國(guó)家分權(quán)治理級(jí)次來(lái)觀察,中國(guó)是兩級(jí)治理架構(gòu),即中央、地方兩級(jí)分權(quán)的治理架構(gòu)。在兩級(jí)治理框架下,地方是一個(gè)整體,省級(jí)、地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)之間的權(quán)限劃分屬于地方內(nèi)部的事務(wù)性分權(quán)。財(cái)政體制的設(shè)計(jì)首先要考慮的是治理級(jí)次,而非政府級(jí)次。
西方財(cái)政聯(lián)邦主義是研究中央與地方財(cái)政關(guān)系的主要理論基礎(chǔ),但與中國(guó)財(cái)政改革的現(xiàn)實(shí)存在諸多不一致,單純使用財(cái)政聯(lián)邦主義的分析框架對(duì)中國(guó)當(dāng)前的財(cái)政體制缺乏足夠的理論解釋力。地方公共品的供給是財(cái)政聯(lián)邦主義的重要出發(fā)點(diǎn),而中國(guó)財(cái)政分權(quán)的首要目的是調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,推動(dòng)市場(chǎng)化改革,處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系。中國(guó)財(cái)政分權(quán)的理論邏輯、實(shí)踐邏輯與西方財(cái)政聯(lián)邦主義有根本性的區(qū)別。
(二)集體主義模式下的財(cái)政體制理論
1.高度集中背景下的“放權(quán)”
從歷史發(fā)展趨勢(shì)和方向來(lái)看,西方發(fā)達(dá)國(guó)家在央地財(cái)政關(guān)系劃分上都在向財(cái)政集權(quán)發(fā)展,即中央收入、支出占比都是上升的;而中國(guó)是從高度集中的計(jì)劃體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化改革,央地財(cái)政關(guān)系逐步向分權(quán)發(fā)展,公共資源配置的分權(quán)程度甚至超出許多西方國(guó)家,中國(guó)地方財(cái)政收支占比之高在世界大國(guó)中獨(dú)一無(wú)二。中國(guó)的事權(quán)劃分更多地體現(xiàn)了單一制轉(zhuǎn)軌國(guó)家的事權(quán)結(jié)構(gòu)特征(劉尚希等,2018)。中國(guó)縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)中,行政壓力從上而下傳遞,在縣鄉(xiāng)之間表現(xiàn)尤為明顯(榮敬本和賴海榕,2000),地方政府的運(yùn)行是對(duì)各種來(lái)源不同的發(fā)展壓力的分解及其應(yīng)對(duì)(周飛舟,2009),也有學(xué)者將中國(guó)上下級(jí)之間關(guān)系定義為糅合了行政權(quán)分配、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和內(nèi)部控制的行政發(fā)包關(guān)系(周黎安,2014)。
2.從“放權(quán)”到“分權(quán)”
改革開放以前,中國(guó)實(shí)行計(jì)劃配置方式,財(cái)權(quán)高度集中在中央,地方財(cái)政作為中央財(cái)政計(jì)劃的執(zhí)行單位加以考慮和設(shè)置,財(cái)力分配上實(shí)行平均主義(樓繼偉,2013)。1956年,毛澤東提出社會(huì)主義建設(shè)和改造的十大關(guān)系,處理“中央和地方的關(guān)系”要在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下,擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力,讓地方辦更多的事情。中央要注意發(fā)揮省市的積極性,省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性(毛澤東,1976)。此后,中國(guó)的財(cái)政體制步入“放權(quán)”“收權(quán)”循環(huán)的探索之中。放權(quán)是在原有的集中體制框架內(nèi)下放部分財(cái)力的支配權(quán),企業(yè)、地方政府的主體地位并沒有明確,只是賦予企業(yè)和地方政府一定的決策權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán),自身努力與物質(zhì)利益適當(dāng)掛鉤,以調(diào)動(dòng)企業(yè)和地方政府的積極性(劉尚希,2019)。在改革初期,放權(quán)對(duì)打破體制僵化,調(diào)動(dòng)各方面積極性發(fā)揮了重要作用,但也面臨“放亂收死”的困局,改革深化是在市場(chǎng)化之后的事情。
中國(guó)改革開放初期,央地財(cái)政關(guān)系上的放權(quán),逐步增加了地方財(cái)力,擴(kuò)大了地方自主權(quán),調(diào)動(dòng)了地方當(dāng)家理財(cái)、增收節(jié)支的積極性,促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但也存在“諸侯經(jīng)濟(jì)”等負(fù)面作用(戴園晨和徐亞平,1992),地方相互之間、地方與中央各部之間出現(xiàn)互相封鎖的現(xiàn)象(許毅,1980);同時(shí),由于在具體實(shí)施過(guò)程中過(guò)分強(qiáng)調(diào)了地方的利益,致使地方財(cái)力增加過(guò)猛、中央財(cái)力相對(duì)匱乏,影響了中央財(cái)政調(diào)控的能力(鄧子基,1992)。
市場(chǎng)化改革使“放權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;分權(quán)”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府間職責(zé)的劃分、稅收權(quán)力與收入的分配等都要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯、促進(jìn)資源合理配置。中央集中的基本上是宏觀經(jīng)濟(jì)管理責(zé)任和調(diào)控權(quán),地方在最適合于地方政府行使社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理能力的領(lǐng)域應(yīng)有更為明確的自主管理權(quán)(樓繼偉,2013)。與放權(quán)中的單一主體不同,分權(quán)有助于多元主體的形成?;蛘哒f(shuō),分權(quán)的過(guò)程實(shí)質(zhì)也是多元主體漸漸形成的過(guò)程,而多元主體的形成又為進(jìn)一步的分權(quán)創(chuàng)造了條件。
分稅制改革后,央地財(cái)政關(guān)系形成了更清晰的中央與地方兩級(jí)主體,中央決策、地方執(zhí)行。中央在事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力劃分上具有決定權(quán),維護(hù)中央權(quán)威,確保法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一。同時(shí),對(duì)經(jīng)中央決定屬于地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力,地方依法依規(guī)履行和享有,地方有了明確的利益預(yù)期,其主動(dòng)性和積極性得到極大釋放。
分稅制既要分稅,也要分產(chǎn)。構(gòu)建公共產(chǎn)權(quán)制度,是實(shí)現(xiàn)公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的唯一途徑,處理好中央與地方關(guān)系不可或缺的基礎(chǔ)。西方社會(huì)私有產(chǎn)權(quán)為主導(dǎo),其財(cái)政收入主要是稅收,而中國(guó)目前的社會(huì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是以公共產(chǎn)權(quán)為主導(dǎo),但中國(guó)的財(cái)政收入忽視了以公共產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的其他收入形式,由此導(dǎo)致公共產(chǎn)權(quán)未能在財(cái)政上得到充分實(shí)現(xiàn)。1994年的財(cái)稅改革更多是“分稅”,而沒有“分產(chǎn)”,公共資源特別是土地自發(fā)無(wú)序地成為地方的“第二財(cái)政”(劉尚希和吉富星,2014)。
3.從“分權(quán)”到“治權(quán)”
由“適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”到“匹配國(guó)家治理體系”,從建立“與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)稅體制基本框架”到“建立與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度”,標(biāo)志著中國(guó)的財(cái)稅體制改革邁上了一個(gè)新的更高的平臺(tái)(高培勇,2014)。全面深化改革的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化,治理的基本內(nèi)涵是基于權(quán)力和權(quán)利的多元共治,與此相適應(yīng),“分權(quán)”改革轉(zhuǎn)向多維度的“治權(quán)”改革,即對(duì)權(quán)力、權(quán)利進(jìn)行治理,包括保障民權(quán)和約束公權(quán)(劉尚希,2019)。
市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般法則,政府的職能作用主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、提供公共物品、滿足公共需要,這是財(cái)政收支運(yùn)行必須遵守的規(guī)律性;同時(shí),財(cái)政又必須制定符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代財(cái)稅制度,推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,這就是財(cái)政學(xué)有機(jī)組成的兩個(gè)方面(陳共,2015)。但僅從市場(chǎng)失靈出發(fā)推導(dǎo)政府作用和財(cái)政職能難以匹配財(cái)政“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的定位(郭慶旺,2017),只有繼續(xù)推進(jìn)分權(quán)改革,同時(shí)又進(jìn)行超越分權(quán)的治權(quán)改革,才能滿足國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要。
建立與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財(cái)政體制,央地財(cái)政關(guān)系應(yīng)在堅(jiān)持“分權(quán)”的基礎(chǔ)上走向“治權(quán)”,才使分權(quán)改革找到新的方向——從調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性轉(zhuǎn)向激發(fā)地方治理的主動(dòng)性,以公權(quán)來(lái)保障民權(quán),以公共服務(wù)來(lái)保障民生和使所有人獲得基本的能力和平等的機(jī)會(huì),并通過(guò)治權(quán)來(lái)保障分權(quán)的穩(wěn)定性。財(cái)政能力不等于政府能力,收入能力也不等于財(cái)政能力,因此,不能認(rèn)為只要財(cái)力充足,地方能力就會(huì)“水漲船高”。當(dāng)前存在的地方“小馬拉大車”(基層政府履行的事權(quán)超出了自身的能力)現(xiàn)象與此相關(guān)。就會(huì)形成這樣一種循環(huán):能力不夠造成問題——抽鞭子(加強(qiáng)監(jiān)督)——問題更多——監(jiān)督加力,最終導(dǎo)致財(cái)力浪費(fèi)、事情辦不好,治理風(fēng)險(xiǎn)加大。完善財(cái)政體制框架,體制要素需要從事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力三要素?cái)U(kuò)展為四要素:能力、事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力,形成新的體制框架,加強(qiáng)橫向和縱向的財(cái)政統(tǒng)籌,體現(xiàn)發(fā)展的整體性和約束性??v向統(tǒng)籌主要是提高上級(jí)政府(中央、省)在規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和口徑等方面的制定能力,數(shù)字化的宏觀指導(dǎo)以及事權(quán)、支出責(zé)任的適當(dāng)上移。統(tǒng)一市場(chǎng)、區(qū)域外溢性、碳交易等虛擬市場(chǎng)增多、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的跨時(shí)空特點(diǎn)、智慧公共管理、公共服務(wù)的規(guī)?;?、人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈全球化條件下的安全性、穩(wěn)定性等都要求事權(quán)、支出責(zé)任上移。
4.兩級(jí)治理框架下的地方財(cái)政體制
地方財(cái)政體制即省以下財(cái)政體制,是大國(guó)央地財(cái)政關(guān)系的重要組成部分,是地方治理的基礎(chǔ)。“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是地方財(cái)政體制改革的曲折探索,與城市化趨勢(shì)并不吻合,真正稱之為“縣”的區(qū)域政府日漸減少,縣改市或縣改區(qū)的越來(lái)越多,城市政府日漸成為地方治理中的主體部分。地方作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的治理主體,其體制應(yīng)當(dāng)因地制宜,地方設(shè)幾級(jí)政府不應(yīng)一刀切,只有這樣才能適合于國(guó)家區(qū)域之間地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、歷史文化差距差異很大的現(xiàn)實(shí)狀況,有效的地方治理也才可能真正形成(劉尚希,2015)。改變僅對(duì)本級(jí)負(fù)責(zé)的“層級(jí)財(cái)政”,實(shí)行“轄區(qū)財(cái)政”責(zé)任制,也就是每一級(jí)財(cái)政都負(fù)有對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)財(cái)政的縱向均衡責(zé)任和橫向均衡責(zé)任,使每一層級(jí)政府和各區(qū)域政府的權(quán)力與責(zé)任對(duì)稱,實(shí)現(xiàn)治權(quán)與中國(guó)政治架構(gòu)的邏輯內(nèi)恰。
(四)不同的分權(quán)模式
無(wú)論是什么樣的分權(quán)模式,其目標(biāo)都在于調(diào)動(dòng)地方的積極性,形成激勵(lì)相容的機(jī)制。分權(quán)總是能充分調(diào)動(dòng)地方的主動(dòng)性和積極性,且能持久有效。與分權(quán)不同,放權(quán)雖然也能調(diào)動(dòng)積極性,但是容易出偏差且不持久,很難把握放權(quán)的“度”,總是陷在“一放就亂,一收就死”的循環(huán)之中(劉尚希,2019)。唯有分權(quán)才能從這個(gè)循環(huán)中徹底跳出來(lái)。
1.基于不同事權(quán)劃分的兩種分權(quán)模式
縱觀世界,央地事權(quán)劃分有“事項(xiàng)法”和“要素法”兩種,前者主要在發(fā)達(dá)國(guó)家,后者主要在中國(guó)。
事項(xiàng)法體現(xiàn)為央地事權(quán)按照事項(xiàng)來(lái)劃分,即將事項(xiàng)的決策、執(zhí)行和支出責(zé)任等完整地界定為中央事項(xiàng)或地方事項(xiàng),誰(shuí)決策,誰(shuí)執(zhí)行,誰(shuí)承擔(dān)支出責(zé)任。中央和地方按事項(xiàng)管轄各自特定的領(lǐng)域,并對(duì)該事項(xiàng)有完整的財(cái)政權(quán)責(zé)。央地事項(xiàng)分工明晰,在分工范圍內(nèi)相對(duì)獨(dú)立地運(yùn)行,央地的職責(zé)任務(wù)是分開的,互不承擔(dān)責(zé)任。一旦出現(xiàn)財(cái)政危機(jī),各自獨(dú)立解決,地方可采用破產(chǎn)機(jī)制,重整財(cái)政。按照事項(xiàng)來(lái)分權(quán),并不表明分權(quán)程度大,相反,在發(fā)達(dá)國(guó)家,中央財(cái)政的集中度越來(lái)越高,其收支占比均在50%以上。這保障了中央的政治控制力和國(guó)家的凝聚力。
要素法是按事權(quán)要素在央地之間進(jìn)行劃分,即將決策、支出責(zé)任、執(zhí)行、監(jiān)督等不同的事權(quán)要素在央地之間進(jìn)行劃分與配置,一個(gè)事項(xiàng)的決策、執(zhí)行、支出責(zé)任和監(jiān)督可分別由中央或地方來(lái)承擔(dān)。從整體來(lái)看,除了少數(shù)事項(xiàng)純屬中央與地方之外,多數(shù)的國(guó)家公共事務(wù)都是“中央決策,地方執(zhí)行”,這與中國(guó)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制是相匹配的。這種分權(quán)方式也并不意味著地方權(quán)限小,中央集中程度高。從中國(guó)一般公共預(yù)算收支來(lái)看,中央占比很低,其收入占比為長(zhǎng)期以來(lái)不足50%,而支出占比長(zhǎng)期以來(lái)不足15%。若是把基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算考慮進(jìn)來(lái),中央占比更低。這表明財(cái)政資源的配置權(quán)主要是在地方,中央主要是在方向、原則上提出指引和要求,并對(duì)地方進(jìn)行監(jiān)督。
要素法劃分事權(quán)體現(xiàn)央地共治的特征。1994年中國(guó)分稅制改革所形成的中央與地方事權(quán)劃分格局,由中央或地方單獨(dú)行使的財(cái)政事權(quán)較少,絕大部分事權(quán)都是由中央與地方共同承擔(dān)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置、政府職能與支出責(zé)任方面,則越是基層政府越多。在事權(quán)劃分的具體操作中,還結(jié)合中國(guó)的國(guó)情,將其按照要素分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督等,決策與監(jiān)督一般屬于中央事權(quán),而執(zhí)行一般屬于地方事權(quán),部分事權(quán)也可以表現(xiàn)為中央與地方?jīng)Q策和執(zhí)行上的共擔(dān)(劉尚希等,2018)。中國(guó)的分權(quán)模式是以上兩種模式的混合,偏重于要素法。西方國(guó)家的分權(quán)模式也在向著混合模式演變,典型的如美國(guó)聯(lián)邦政府也開始干預(yù)州和地方事務(wù)。
驟然一看,中央與地方在相同領(lǐng)域都擁有權(quán)責(zé),分工上存在交叉重疊,似乎要素法這種分權(quán)模式不如事項(xiàng)法清晰。其實(shí),這是從不同視角觀察得出的印象。事項(xiàng)法分權(quán)模式是基于制度主義的,而要素法分權(quán)模式是基于行為主義的。制度主義以“界域”劃分為基礎(chǔ),追求楚河漢界的分治,行為主義以行為“規(guī)則”區(qū)分為基礎(chǔ),以不同主體行為之間的協(xié)同合作成效為目標(biāo)。從分權(quán)模式的演變趨勢(shì)來(lái)觀察,基于行為主義的分權(quán)模式與人類風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)更具有契合性。
2.中央對(duì)地方的激勵(lì)和考核
基于行為主義的分權(quán)模式,中央的治理策略是“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”,即將地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵指標(biāo),設(shè)計(jì)為可度量、可考核的標(biāo)尺,用來(lái)取代以前更習(xí)慣使用的對(duì)地方政府的政治說(shuō)教,從而激勵(lì)地方官員為比拼“政績(jī)”展開激烈的橫向競(jìng)爭(zhēng)(張軍等,2007)。然而,地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)不僅有來(lái)自經(jīng)濟(jì)和財(cái)政激勵(lì)(Jin et al.,2005;李學(xué)文等,2012)、政治激勵(lì)(Maskin et al.,1997;周黎安,2004),還有中央為地方保留的自主籌集財(cái)力的制度空間。未來(lái)央地財(cái)政關(guān)系改革,除了明確央地事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系外,仍需著重考慮央地財(cái)政關(guān)系在激勵(lì)和約束地方財(cái)政行為中的作用(呂煒等,2019)。在完善基于行為主義分權(quán)模式基礎(chǔ)上,央地財(cái)政關(guān)系中的治權(quán)改革日趨重要,風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和數(shù)字革命的到來(lái),更凸顯了治權(quán)的重要性。
(五)財(cái)政體制的作用
財(cái)政體制對(duì)國(guó)家治理具有舉足輕重的作用和整體性的影響。一是通過(guò)事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力等要素的安排,為央地公共資源配置奠定基礎(chǔ),讓公共資源配置和市場(chǎng)資源配置形成合力,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率提升;二是通過(guò)政府與市場(chǎng)關(guān)系的耦合,明確政府行為規(guī)則,促進(jìn)形成全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境;三是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)公平提供基礎(chǔ)條件;四是保障國(guó)家長(zhǎng)治久安。在不同歷史時(shí)期,財(cái)政體制發(fā)揮的作用也有所變化。
1.改革開放前財(cái)政體制:集中財(cái)力辦大事
新中國(guó)成立初期,中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著百?gòu)U待興、財(cái)力薄弱的困境。為了集中一切力量恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì),平衡財(cái)政收支,穩(wěn)定市場(chǎng)物價(jià),安定人民生活,中國(guó)實(shí)行了以“統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中”為特點(diǎn)的財(cái)政體制,緩解了百?gòu)U待興和國(guó)家財(cái)力薄弱之間的矛盾(呂冰洋和臺(tái)航,2018)。
2.改革開放之后的財(cái)政體制:調(diào)動(dòng)地方積極性
改革開放后中國(guó)開始實(shí)行的“分灶吃飯”的財(cái)政體制,打破過(guò)去統(tǒng)收統(tǒng)支或者統(tǒng)支不統(tǒng)收、“吃大鍋飯”的局面,充分發(fā)揮了中央和地方兩個(gè)積極性。政府間財(cái)力的分配由“條條”為主轉(zhuǎn)向“塊塊”,大大增加了地方的財(cái)政權(quán)限,有利于因地制宜地發(fā)展地方生產(chǎn)建設(shè)事業(yè),為日后地方財(cái)政成為獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政和財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)籌安排奠定了基礎(chǔ)(劉尚希等,2018)。
3.分稅制財(cái)政體制:規(guī)范央地財(cái)政行為
1994年分稅制財(cái)政體制改革構(gòu)筑了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行之基,促進(jìn)了市場(chǎng)主體發(fā)展,營(yíng)造了公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,搭建了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需的宏觀調(diào)控體制框架,有助于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。政府間財(cái)政關(guān)系實(shí)現(xiàn)了從行政性分權(quán)向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的跨越,基本告別了按企業(yè)行政隸屬關(guān)系劃分財(cái)政收入的歷史,保證了企業(yè)無(wú)論與中央政府還是與地方政府無(wú)親疏之分,實(shí)現(xiàn)法律意義上的平等稽征(劉尚希等,2018)。此次改革促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)(Jin et al.,2005;張晏和龔六堂,2005),提升了區(qū)域創(chuàng)新效率和增長(zhǎng)質(zhì)量(李政和楊思瑩,2018;高春亮和李善同,2019),有利于財(cái)政資金的跨區(qū)域配置和財(cái)政能力的地區(qū)間均等(李永友和沈玉平,2010)。
4.與國(guó)家治理相匹配的財(cái)政體制:推進(jìn)分級(jí)治理
2013年中共十八屆三中全會(huì)所做出的“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”這一論斷,賦予了財(cái)政體制新的歷史使命,財(cái)政體制由經(jīng)濟(jì)體制的組成部分提升為國(guó)家治理體系中具有基礎(chǔ)性和支撐性意義的組成部分。其所牽動(dòng)的縱深,已經(jīng)不限于初次分配與再分配,而是跨越包括政府與市場(chǎng)關(guān)系、中央與地方關(guān)系、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系在內(nèi)的所有國(guó)家治理環(huán)節(jié)。由財(cái)稅體制改革破題,從構(gòu)筑基礎(chǔ)和重要支柱做起,為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供強(qiáng)大的制度保障,成為全面深化改革的戰(zhàn)略選擇(高培勇,2018)。
三、 中國(guó)財(cái)政體制的具體安排
(一)財(cái)政關(guān)系處理的原則
1.基于“效率”的原則:外部性、信息復(fù)雜性、激勵(lì)相容
合理劃分各級(jí)政府職能,明確各自的收入和支出責(zé)任,使不同層級(jí)的政府各司其職,高效提供相應(yīng)的公共服務(wù),同時(shí)避免相互之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)和推諉,需要遵循外部性、信息復(fù)雜性、激勵(lì)相容三項(xiàng)原則(樓繼偉,2013)。第一,地方政府活動(dòng)要與其受益范圍相對(duì)應(yīng),若其活動(dòng)使其他地方受益或受損,即產(chǎn)生了外部性,則該活動(dòng)應(yīng)由上級(jí)政府負(fù)責(zé),以避免地方政府行為扭曲(呂冰洋,2014);第二,與中央政府相比,地方政府更接近本轄區(qū)的民眾,從而對(duì)于所轄居民的需求和效用更為了解(Stigler,1957),因此信息越復(fù)雜的事項(xiàng),越應(yīng)該讓地方政府管理;第三,在事權(quán)劃分時(shí)需注重激勵(lì)相容原則,即各級(jí)政府只要按照劃定的職能盡力做好自己分內(nèi)的事,在客觀上就能夠?qū)崿F(xiàn)全局利益最大化,如果激勵(lì)相容不能實(shí)現(xiàn),那么職能劃分在處理外部性和復(fù)雜信息上所帶來(lái)的效益會(huì)由于相應(yīng)政府層級(jí)缺乏激勵(lì)而不能實(shí)現(xiàn)(李俊生等,2014)。效率原則是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角提出的,固然很重要,但難以滿足國(guó)家治理的需要,諸如區(qū)域公平、主體行為的不確定性、風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)界傳遞、社會(huì)數(shù)字化等治理問題,僅僅依靠效率原則難以解決。
2.基于“風(fēng)險(xiǎn)”的原則:風(fēng)險(xiǎn)決策、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)匹配
風(fēng)險(xiǎn)原則有兩個(gè)基礎(chǔ):一是行為主義,超越界域和理性假設(shè);二是不確定性,超越是與非、真與假的二值邏輯,以及結(jié)果與制度的確定性關(guān)系?;陲L(fēng)險(xiǎn)原則的事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)遵循風(fēng)險(xiǎn)決策、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)匹配的要求。第一,風(fēng)險(xiǎn)決策原則是指哪級(jí)政府決策更有利于實(shí)現(xiàn)公共風(fēng)險(xiǎn)最小化的目標(biāo),公共事務(wù)的決策權(quán)限就應(yīng)歸于哪一級(jí)政府;第二,風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則是指合理界定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體、風(fēng)險(xiǎn)類型以及分擔(dān)方式,按照主體性質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)屬性來(lái)界定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體,針對(duì)不同類型的公共風(fēng)險(xiǎn)確定不同層級(jí)的責(zé)任主體,并確定相應(yīng)的支出責(zé)任;第三,風(fēng)險(xiǎn)匹配原則指根據(jù)各層級(jí)政府風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)防范及風(fēng)險(xiǎn)處置能力的不同,對(duì)于不同風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效匹配(劉尚希等,2018)。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái),按照風(fēng)險(xiǎn)原則來(lái)重塑央地財(cái)政關(guān)系更具有包容性和適用性。
(二)中國(guó)財(cái)政體制的具體安排
1.事權(quán)和支出責(zé)任劃分
(1)合理確定國(guó)家行為準(zhǔn)則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制存在兩種資源配置系統(tǒng),一是市場(chǎng),二是國(guó)家。二者的關(guān)系在經(jīng)濟(jì)理論中爭(zhēng)議不斷。市場(chǎng)機(jī)制是資源配置的有效方式,但是,市場(chǎng)配置資源無(wú)法覆蓋社會(huì)的所有領(lǐng)域。“看不見的手”不是萬(wàn)能的,國(guó)家這只“看得見的手”必須與之協(xié)同作用,就像一個(gè)人,只有左手或右手,那是殘缺不全的。如何確定市場(chǎng)和國(guó)家的行為準(zhǔn)則,一直是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中關(guān)注的重點(diǎn)。傳統(tǒng)的理論是從政府職能邊界入手來(lái)思考的,例如,從交易費(fèi)用角度看,為交易尋找合適的交易結(jié)構(gòu),以此來(lái)確定市場(chǎng)和國(guó)家的邊界。這是基于制度主義的邏輯,與現(xiàn)實(shí)背離越來(lái)越遠(yuǎn),市場(chǎng)領(lǐng)域國(guó)家不能介入,公共領(lǐng)域市場(chǎng)不能介入的理論禁區(qū)早已被打破。國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系不再是基于界域來(lái)劃分作用范圍和確定國(guó)家職能,而是轉(zhuǎn)向了行為主義和公共風(fēng)險(xiǎn)防范化解,基于行為準(zhǔn)則來(lái)分工協(xié)作。在不確定性條件下,無(wú)法事先通過(guò)制度來(lái)界定各自的活動(dòng)范圍。公共風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)界的,往往需要跨界的行為合作。國(guó)家行為準(zhǔn)則一旦確定,央地事權(quán)和支出責(zé)任也就有了劃分的基礎(chǔ)。
(2)事權(quán)(支出責(zé)任)劃分。在傳統(tǒng)理論和實(shí)踐中,討論央地分權(quán)問題,都是基于事項(xiàng)法來(lái)展開的。由于觀察視角的絕對(duì)化,一度認(rèn)為基于中國(guó)實(shí)踐形成的“中央決策、地方執(zhí)行”是一個(gè)問題,需要按照西方國(guó)家的分權(quán)模式進(jìn)行改革。隨著中國(guó)進(jìn)入發(fā)展新階段,國(guó)家治理現(xiàn)代化需要財(cái)政超越經(jīng)濟(jì)屬性而全方位支撐國(guó)家治理,過(guò)去的理論表現(xiàn)出明顯的局限性,這需要基于治理效能或公共風(fēng)險(xiǎn)控制來(lái)進(jìn)行新的探索。
無(wú)論是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家,央地事權(quán)劃分方面都有大致的框架,主要是:中央政府是國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入再分配的主要承擔(dān)者;資源配置(提供公共服務(wù))主要由地方政府提供,但是一旦涉及到全國(guó)性公共產(chǎn)品以及具有大范圍規(guī)模經(jīng)濟(jì)和空間外溢的活動(dòng)仍然需要中央承擔(dān)或者參與(樓繼偉,2013)。中國(guó)劃分央地事權(quán)的混合模式與政治體制的內(nèi)在邏輯更融洽?;趦杉?jí)治理、五級(jí)政府的基本格局,中國(guó)的地方財(cái)政體制安排應(yīng)突出省市縣的轄區(qū)責(zé)任。
(3)基于風(fēng)險(xiǎn)原則的劃分路徑。在風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),劃分央地事權(quán)和支出責(zé)任需要風(fēng)險(xiǎn)思維和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)決策、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)匹配的具體原則進(jìn)行優(yōu)化,把效率最大化內(nèi)嵌到風(fēng)險(xiǎn)最小化之中。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期與效率內(nèi)在關(guān)聯(lián),風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的界定是否合理,從根本上影響效率高低。承擔(dān)不適合承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),往往導(dǎo)致行為收縮,就會(huì)降低效率。事權(quán)劃分不是消除風(fēng)險(xiǎn),而是明確風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、合理控制風(fēng)險(xiǎn)。具體包括以下五個(gè)方面:第一,識(shí)別基本公共服務(wù)提供中的風(fēng)險(xiǎn)。第二,根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)決策原則,適度強(qiáng)化中央財(cái)政事權(quán)。第三,根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則,適當(dāng)減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。第四,根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)匹配原則,賦予地方政府充分的自主權(quán)。第五,根據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)的變化,構(gòu)建事權(quán)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制(劉尚希等,2021)。
2.財(cái)權(quán)劃分
一般認(rèn)為,財(cái)權(quán)是指一級(jí)政府為滿足一定的支出需要而籌集財(cái)政收入的權(quán)力以形成自籌的財(cái)力,包括稅權(quán)、產(chǎn)權(quán)、舉債權(quán)等。
(1)稅權(quán)劃分。Mursgrave(1983)從理論上提出稅種劃分的七個(gè)標(biāo)準(zhǔn):第一,收入再分配作用較大的累進(jìn)稅歸中央;第二,具備穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)功能的稅種歸中央,相對(duì)平穩(wěn)、收入波動(dòng)不大的稅種歸地方;第三,稅源區(qū)域分布不均的稅種歸中央;第四,以流動(dòng)性要素為征稅對(duì)象的稅收歸中央;第五,依賴于居住地的稅收歸地方更加合理;第六,以非流動(dòng)性生產(chǎn)要素為征稅對(duì)象的稅收歸入地方;第七,受益性稅收還有收費(fèi)可以滿足各級(jí)政府的需要。但現(xiàn)實(shí)情況與此有較大的差距,因?yàn)槎悪?quán)劃分還涉及立法權(quán)、征管成本、區(qū)域差距等因素的影響。
(2)產(chǎn)權(quán)劃分。與私有制國(guó)家不同的是公有制國(guó)家有大量的資產(chǎn)資源,因此,只分稅是不充分不完整的,還需要分“產(chǎn)”,即確權(quán)。公共產(chǎn)權(quán)涵蓋國(guó)家和集體所有的自然資源、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等。明晰產(chǎn)權(quán),是在所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能上進(jìn)行劃分或設(shè)置共享模式,明確每一項(xiàng)權(quán)能的權(quán)利與義務(wù)。例如,國(guó)有資源所有權(quán)屬于國(guó)家,但收益權(quán)可劃給地方或者中央與地方分享,但前提是中央必須給地方“確權(quán)”。在中國(guó),中央與地方關(guān)系中除了公共權(quán)力之外,還有一個(gè)重要方面,即國(guó)家所有權(quán),這是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)。中國(guó)法律規(guī)定,屬于國(guó)家所有的公共資源由國(guó)務(wù)院行使所有者權(quán)利,即國(guó)家所有權(quán)代表是中央,地方無(wú)法律資格來(lái)行使國(guó)家所有權(quán)。公共資源在中央與地方之間如何界定權(quán)限,也就是國(guó)家所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能——占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)等如何在中央與地方之間分解并明確界定長(zhǎng)期懸而未決(劉尚希和吉富星,2014),作為以公有制為主體的國(guó)家,央地財(cái)政關(guān)系中亟待確權(quán),明確產(chǎn)權(quán)歸屬及其收益關(guān)系。
(3)舉債權(quán)劃分。舉債權(quán)包括公債的發(fā)行權(quán)和公債的使用權(quán)。地方舉債權(quán)在不同國(guó)家有不同的規(guī)定,在單一制國(guó)家多是由中央審批或者限額授權(quán)。中國(guó)的地方舉債權(quán)體現(xiàn)為地方在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額內(nèi)自主發(fā)行債券和使用債券資金。按照兩級(jí)治理的模式,目前中國(guó)政府舉債權(quán)劃分為兩級(jí),省以下沒有舉債權(quán)。
3.轉(zhuǎn)移支付制度
(1)轉(zhuǎn)移支付制度類型。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指政府間通過(guò)預(yù)算安排的無(wú)償資金撥付。從資金轉(zhuǎn)移方向劃分,包括自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付和同級(jí)政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付,以及縱橫結(jié)合轉(zhuǎn)移支付。從資金用途是否限定劃分,包括不規(guī)定資金用途、旨在促進(jìn)各地方政府提供均等化基本公共服務(wù)和保障國(guó)家重大政策實(shí)施的一般轉(zhuǎn)移支付和規(guī)定資金用途、專款專用的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。從目標(biāo)和功能劃分,包括以均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付、解決轄區(qū)間外溢性問題的轉(zhuǎn)移支付、中央委托地方事務(wù)引致的轉(zhuǎn)移支付、以增強(qiáng)國(guó)家政治控制力為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付(劉尚希和李敏,2007)。
(2)設(shè)計(jì)原則和方法。一般而言,有效的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)當(dāng)融合公平與效率。一方面,實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)政均衡,促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化;另一方面,通過(guò)基本公共服務(wù)均等化促進(jìn)人力資本積累及其均等化,提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)效率。轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)蘊(yùn)含短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)力均等化是轉(zhuǎn)移支付的短期目標(biāo),這主要是緩解地方財(cái)力差距。從長(zhǎng)期來(lái)看,轉(zhuǎn)移支付制度目標(biāo)是促進(jìn)公共服務(wù)均等化,加快經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人力資本積累,從根本上增強(qiáng)自我發(fā)展能力。
應(yīng)該加入風(fēng)險(xiǎn)原則,堅(jiān)持“以人為本”的理念,提高轉(zhuǎn)移支付對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的功能,避免一些地區(qū)陷入“資源詛咒”陷阱之中,從而對(duì)轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生依賴。有必要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付瞄準(zhǔn)農(nóng)村、中西部等特定地域的靜態(tài)傾斜,轉(zhuǎn)向基于人口流動(dòng)的動(dòng)態(tài)傾斜,讓轉(zhuǎn)移支付“跟人走”,避免與人脫節(jié)(劉尚希,2021)。
4.地方財(cái)政體制
從中國(guó)兩級(jí)治理架構(gòu)出發(fā),財(cái)政體制分為兩個(gè)層面:國(guó)家層面的財(cái)政體制,與國(guó)家治理架構(gòu)相適應(yīng);地方層面的財(cái)政體制,與地方治理架構(gòu)相匹配。國(guó)家財(cái)政體制改革,即中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系仍要堅(jiān)持分稅制,有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性。地方財(cái)政體制不一定要照搬國(guó)家分稅制,在中央和地方分稅制的原則框架內(nèi),遵循完善政府間財(cái)政關(guān)系的基本原則,可因地制宜。地方內(nèi)部不具有同質(zhì)性,分稅制無(wú)法從國(guó)家層面貫穿到地方內(nèi)部的各級(jí)政府之間。因此,地方財(cái)政體制可以有地方特色,在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,讓地方有充分的自主權(quán)和責(zé)任約束,這是調(diào)動(dòng)地方積極性、讓國(guó)家充滿活力的前提,也是保障國(guó)家穩(wěn)定統(tǒng)一、“活而不亂”的條件(劉尚希和武靖州,2019)。
完善省以下財(cái)政體制,需要強(qiáng)化省級(jí)的轄區(qū)財(cái)政責(zé)任,適度增強(qiáng)省級(jí)的調(diào)控能力,堅(jiān)持省負(fù)總責(zé)、各負(fù)其責(zé),尊重地方的自主性和首創(chuàng)精神,鼓勵(lì)各地區(qū)因地制宜采取差異化措施,激勵(lì)與約束并重,充分調(diào)動(dòng)省以下各級(jí)政府積極性;同時(shí),優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),圍繞“兜底線、促均衡、保重點(diǎn)”目標(biāo),優(yōu)化橫向、縱向財(cái)力格局,建立健全權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財(cái)力分布相對(duì)均衡、基層保障更加有力的省以下財(cái)政體制,促進(jìn)加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng),推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供堅(jiān)實(shí)保障。