城關鎮(zhèn)在過去十年，盡管常住人口規(guī)模保持了一定的增加，但是它在全國城鎮(zhèn)人口占比卻出現了下降。中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任、中國城市百人論壇成員高國力認為，這說明城關鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化進程中面臨著“引力不大、功能不強、能級不高”的現實問題。
4月28日，在“中國城市百人論壇2022春季論壇”上，高國力建議：“下一步要加快提升城關鎮(zhèn)聚集和吸引農民進城的能級，力爭實現城關鎮(zhèn)在吸聚農民總量保持進一步穩(wěn)步提升的同時，也能夠提高城關鎮(zhèn)聚集的常住人口在全國城鎮(zhèn)人口中的占比，這就真正實現了縣城的就地城鎮(zhèn)化，有效地分流和分擔了農村大量人口過于向特大超大城市、城市群和都市圈聚集所引發(fā)的一系列負擔。”
他首先介紹了中國建制鎮(zhèn)的基本情況。改革開放之前，長期以來是城鄉(xiāng)二元分割，農村人口很難流動到城市地區(qū)，限制了城市和城鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展。一直到1984年，中央當時出臺了專門的文件，適當放寬了建制鎮(zhèn)的設置標準，撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)步伐明顯加快。據統(tǒng)計，1978年中國的建制鎮(zhèn)數量2176個，到2002年增長到20601個，增長了8.48倍。
改革開放初期，壓抑很長時間的建制鎮(zhèn)數量迅猛增加。同時出現了建制鎮(zhèn)質量不高，布局散亂等一系列問題，2002年8月，國務院辦公廳專門印發(fā)了《關于暫停撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)工作的通知》，進入到建制鎮(zhèn)理性發(fā)展階段。“截止到2020年，中國擁有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政單元38741個，其中建制鎮(zhèn)的數量是21157個，占比達到54.6%，跟1990年相比提高了36.1%。這是整個建制鎮(zhèn)大致數量，總體上數量是穩(wěn)定在2萬個左右。”高國力表示。
從整個建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域人口情況來看，根據國家統(tǒng)計局《2021年中國縣域統(tǒng)計年鑒》數據，2020年中國建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)域戶籍人口8.19億，占到全國總人口58.1%，鎮(zhèn)域戶籍人口平均3.9萬人;其中人口在5萬以下、5-10萬、10萬以上的建制鎮(zhèn)數量分別占比為74%、23%和3%，“也就是說，75%左右的建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域總人口是5萬以下小城鎮(zhèn)，其中僅有662個鎮(zhèn)域戶籍人口大于10萬人，通過這些數字可以非常清楚地了解到我國建制鎮(zhèn)的總體人口規(guī)模相對偏小。”高國力稱，同時，2020年全國建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)域面積469.7萬平方公里，占到全國國土面積的48.9%，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數量達到19.42萬個，占到全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總數的48.62%。
我們進一步聚焦到鎮(zhèn)區(qū)，根據全國六普和七普數據，2010年和2020年，中國建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口分別達到2.66億、3.25億，占全國總人口的比重分別為19.85%、23%，占全國城鎮(zhèn)人口的比重分別為39.75%、36%，也就是說，六普和七普十年間建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口呈現了“兩升一降”的特點，一是人口規(guī)模增加了0.59億;二是占全國總人口比重提高了3.15個百分點，一降是占全國城鎮(zhèn)人口比重下降3.75個百分點，這些數據告訴我們，建制鎮(zhèn)的人口進一步聚集，“說明中國城鎮(zhèn)化人口主力并未聚集到建制鎮(zhèn)，而是聚集到建制鎮(zhèn)以上的大中小城市和特大超大城市。”高國力說。
高國力表示，“我們專門收集準備了關于縣城城關鎮(zhèn)的一組數字。2010年和2020年，全國分別擁有1633和1495個縣，縣城常住人口分別為1.39億和1.58億，占全國總人口的比重分別為10.35%和11.22%，占全國城鎮(zhèn)人口的比重分別為20.71%和17.56%，七普與六普相比，縣城城關鎮(zhèn)的常住人口和建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)戶籍人口呈現了同樣的規(guī)律，整個縣城城關鎮(zhèn)的常住人口規(guī)模在增加，占全國總人口的比重在增加，但是，占全國城鎮(zhèn)人口的比重出現了下降，這跟剛才我談到的判斷是一樣的，縣城城關鎮(zhèn)在進一步聚集農村人口，但仍然不是當前或者過去十年我國農村人口進城的主力聚集地區(qū)。”
基于中國建制鎮(zhèn)的現狀，高國力認為，建制鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中承擔著不可替代但又非常獨特的功能和定位。
第一，建制鎮(zhèn)是中國推進就地城鎮(zhèn)化的關鍵載體或核心載體。就地城鎮(zhèn)化的第一個門檻就是農村人口的進城，這個進城是指以建制鎮(zhèn)包括城關鎮(zhèn)在內的農民就近進城的第一道，既是門檻，也是第一個基本階段。同時，建制鎮(zhèn)也是農民從事離土不離鄉(xiāng)的很多職業(yè)比較方便的首選地，很多當地非農活動也是依托建制鎮(zhèn)進行的。很多農民在建制鎮(zhèn)甚至市區(qū)從事物流、交通、餐飲，但仍然可以回到農村居住，所以離土不離鄉(xiāng)，在建制鎮(zhèn)是最為方便的。同時，建制鎮(zhèn)也能夠化解中國當下龐大的留守群體的問題。如果農民工都到特大、超大城市去，大量的留守群體就會面臨長期的家庭分居、精神慰藉等隱患性問題。同時，依托建制鎮(zhèn)來開展就地城鎮(zhèn)化也是緩解大城市病的非常重要的分流渠道，這應該非常容易理解，如果大量的農民工都擠進了特大、超大城市和其他大城市，日益蔓延的大城市病在很長時間內很難得到緩解。
第二，建制鎮(zhèn)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力支撐。無論是基礎設施的延伸銜接，還是公共服務的下鄉(xiāng)進城，以及現代農業(yè)的進一步做大做強，還有農村生態(tài)文明的推動和建設，都應該說建制鎮(zhèn)是對接農村地區(qū)、銜接廣大農民一個非常重要的支撐和節(jié)點。如果沒有建制鎮(zhèn)發(fā)揮應有的節(jié)點和高地作用，中國的鄉(xiāng)村振興可能就會面臨著人才缺乏，要素流失，資金短缺等一系列瓶頸約束。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重點是面對廣大農村地區(qū)、農民群體和農業(yè)集群，但是就近首先依托的空間載體、集散中心和生產基地就應該是建制鎮(zhèn)，沒有建制鎮(zhèn)發(fā)揮應有的支撐和帶動作用，鄉(xiāng)村振興缺少最根本的基礎和活力。這是第二個功能定位。
第三，建制鎮(zhèn)是推動城鄉(xiāng)融合和一體化發(fā)展的重要支點。長期以來，中國農村支持城市發(fā)展或者城市從農村“吸血”，新世紀以來，我們進入到以城帶鄉(xiāng)，以工補農的階段，受存在空間距離和經濟梯度影響，不可能一下子把特大超大城市和農村發(fā)生太多直接、密切的聯系，必須要分層次梯度式推動城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展。其中，建制鎮(zhèn)應該說是起到了一個非常重要的對接和支點作用。特別是在城鄉(xiāng)要素流動上，包括城鄉(xiāng)商貿、物流、集散的功能上，建制鎮(zhèn)發(fā)揮了一個很好的提升農村、帶動農民和加強農業(yè)的特殊作用。
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2021-2035年)》進一步明確了縣城在未來中國新型城鎮(zhèn)化中的重要功能和作用。高國力認為，要進一步加快推動縣城補短板、強弱項，提升城關鎮(zhèn)的集聚和輻射能級。他提出如下建議：
首先是重點優(yōu)化城關鎮(zhèn)的生產功能。城關鎮(zhèn)作為縣域核心，必然要有生產功能的進一步提升，生產功能提升首先會對農民進城產生直接吸引力，創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，首先進一步強化生產功能的特色化，中國現在是千城一面，很多縣城和城關鎮(zhèn)都存在著產業(yè)雷同、惡性競爭，這也是導致城關鎮(zhèn)吸引力不夠，農民不愿意進城定居的重要原因。如何讓生產功能特色化進一步挖掘，很多縣城的城關鎮(zhèn)不一定追求生產功能的小而全，而應該在特色生產功能和就業(yè)崗位的挖掘創(chuàng)造上進一步提升。
二是生產功能的集約化?？h城要避免中國前些年走過的粗放式攤大餅特別是部分城市發(fā)展過程中走過的彎路，真正讓縣城的生產功能適度集約緊湊，實現精明生產，生產功能集約化，重點通過園區(qū)的集約發(fā)展來落地體現，特別結合未來綠色低碳發(fā)展的最新趨勢要求，對下一步城關鎮(zhèn)的生產功能集約化提出更高的要求。
三是生產功能的適用化。很多專家提到縣城生產功能的高端化，我個人不太同意，縣城不應該盲目追求生產功能的高端化，因為它自身的人才資本和市場化能力的約束，著力培育壯大適用的生產功能，吸引在城關鎮(zhèn)進一步聚集，引進相配套的、合適、可行、能夠落地的產業(yè)、行業(yè)和企業(yè)，也包括新業(yè)態(tài)、新模式在城關鎮(zhèn)落地，特別是隨著一些新就業(yè)形態(tài)快速萌生，適合在城關鎮(zhèn)聚集的可以引導優(yōu)先在城關鎮(zhèn)聚集，實現生產功能的適用化。這是提升城關鎮(zhèn)能級的第一個方面。
在此基礎上，如何著力健全城關鎮(zhèn)的生活功能?高國力建議，一是城關鎮(zhèn)生活功能首先要體現低成本。如果城關鎮(zhèn)的生活功能在功能沒有達到一定水平之前，卻走了很多城市走過的彎路，成本過于快速抬高包括房價抬高，那將有可能降低農民進入城關鎮(zhèn)的動力，首先應發(fā)揮城關鎮(zhèn)低成本的特點和比較優(yōu)勢，包括生活、居住、出行等低成本，實現生活成本的上升要保持一個合理的提高節(jié)奏。
二是生活功能要強調方便性。包括看病、出行、教育，讓人感覺到生活在城關鎮(zhèn)就是比一般的建制鎮(zhèn)要更方便更快捷，同時避免了生活在特大、超大城市存在的各種麻煩和不便，讓居民感覺在城關鎮(zhèn)可以過得很滋潤。
三是生活功能要強調舒適度。應該著力瞄準小而美、特而優(yōu)來設計城關鎮(zhèn)的生活功能的配套設施和配套業(yè)態(tài)。比如，要避免城市交通的擁擠，生活壓力的上升，生態(tài)環(huán)境的惡化和生活節(jié)奏的加快，防范“城市病”向城關鎮(zhèn)蔓延，打造慢節(jié)奏、適休閑、重養(yǎng)生的舒適之城、和諧之鎮(zhèn)、幸福之都。如果城關鎮(zhèn)也出現了城市病，我想城關鎮(zhèn)很難成為吸引農民進城的好選擇。
最后如何整合挖掘城關鎮(zhèn)的綜合職能潛力和引力?高國力表示，城關鎮(zhèn)是一個縣域行政、信息、商務和文化中心，往往擁有一般建制鎮(zhèn)沒有的歷史文化底蘊和內涵。“在這種情況下，我個人覺得城關鎮(zhèn)和目前很多省域的省會城市應該有相似之處，不應該盲目追求功能的大而全，盲目追求經濟總量的快速擴張，而應該著力在功能配套完善和特色優(yōu)勢上，也可以像一些省會城市，在全省不一定是經濟老大，但它具有獨特的特色優(yōu)勢和吸引力，也像國外很多首都一樣，往往不是經濟總量第一大市，但它具有獨特的吸引力，是全國獨一無二的中樞城市。”
城關鎮(zhèn)的發(fā)展也應著眼于縣域經濟的發(fā)展大局和城鎮(zhèn)體系格局，不追求經濟規(guī)模過快上漲，重點挖掘和培育自身的特色優(yōu)勢功能和業(yè)態(tài)，只有這樣才能讓城關鎮(zhèn)真正發(fā)揮它未來縣域在城鎮(zhèn)化推進中的一些特殊的引力和優(yōu)勢，成為吸引廣大農村和農民進城定居，也是吸引其他建制鎮(zhèn)的勞動力就業(yè)人口向縣城聚集、實現建制鎮(zhèn)和城關鎮(zhèn)分工協(xié)作、優(yōu)勢互補、人口互動的良性發(fā)展態(tài)勢和格局。
