◆ 規(guī)劃目標以定性描述為主，沒有明確量化目標，但也十分具體，蘊含了定量要求，在起草文件過程中也做了大量測算，心中是有數(shù)的
◆ 在新發(fā)展階段，國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃和年度計劃的內容和方式都發(fā)生了顯著變化，也對規(guī)劃、計劃的審查批準工作提出了新的、更高的要求
◆ 經濟增長的加速或減速、就業(yè)規(guī)模的增加或減少、物價指數(shù)的升高或降低，既是宏觀調控的主要預期目標，又構成人大審查批準計劃綜合性指標的主要內容
黨的十九屆五中全會根據(jù)第一階段“基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”的任務，明確提出了2035年遠景目標和“十四五”發(fā)展目標。盡管這些規(guī)劃目標以定性描述為主，沒有明確量化目標，但也十分具體，蘊含了定量要求，在起草文件過程中也做了大量測算，心中是有數(shù)的。
比如2035年遠景目標提出“人均國內生產總值達到中等發(fā)達國家水平”，就要求今后15年經濟總量翻一番，年均需要增長4.73%，略低于潛在增長率，屆時人均國內生產總值達到2萬美元，與中等發(fā)達國家水平大致相當。比如“十四五”指標提出“在質量效益明顯提升的基礎上實現(xiàn)經濟持續(xù)健康發(fā)展，增長潛力充分發(fā)揮”，暗含著關于經濟增速的表述，預期我國期間每年實現(xiàn)5%～6%的經濟增長。
審查和批準國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃和年度計劃并監(jiān)督其執(zhí)行，是憲法法律賦予各級人大的重要職權。黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，不僅為國務院和地方各級政府擬訂“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要（草案）提供了基本遵循，也為全國人大和地方各級人大審查和批準工作指明了方向。
在新發(fā)展階段，國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃和年度計劃的內容和方式都發(fā)生了顯著變化，也對規(guī)劃、計劃的審查批準工作提出了新的、更高的要求。要準確把握審查批準“十四五”規(guī)劃和2021年計劃的重點。
各級政府通過制定和實施發(fā)展計劃，對關系全局的一些重要領域和重大經濟活動進行指導、協(xié)調和調節(jié)，實現(xiàn)對經濟和社會發(fā)展的領導和組織。
指導方針。計劃編制指導方針是貫穿于發(fā)展計劃中的主線，決定著草案內容的具體安排。各級人大審查批準計劃，主要應當看編制原則是否符合黨和國家在一定時期內的路線、方針和政策。年度計劃還要看是否符合五年規(guī)劃和長遠規(guī)劃。具體包括：政府關于計劃和預算草案的說明中，對形勢的分析是否科學，對經濟和社會發(fā)展中存在的主要問題及其原因的認識是否充分，草案所提出的任務和發(fā)展目標是否切實，等等。
綜合平衡。綜合平衡是發(fā)展計劃的基本原則。計劃的編制和實施，要通過中央與地方、政府與企業(yè)和社會各界的溝通協(xié)商形成共識，統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調各方面的經濟利益和需要，從而妥善處理長遠與當前、整體與局部、重點與一般、必要與可行等諸多矛盾和關系。同時還要從保持社會總供給與總需求基本平衡出發(fā)，確定經濟社會發(fā)展的重點，合理調整投資、消費、進出口之間的關系，協(xié)調并努力保障重點建設所需資金和物資條件，充分考慮資源、環(huán)境的支撐能力。各級人大審查批準計劃，主要看草案安排是否做到綜合平衡，是否做到合理分配社會人力、物力、財力資源，是否保證社會總供給與總需求之間的協(xié)調，是否注意年度計劃與五年規(guī)劃和長期發(fā)展規(guī)劃的銜接，等等。
宏觀調控。隨著市場經濟發(fā)展，宏觀調控作用不斷強化。發(fā)展計劃集中反映了政府對未來一個時期經濟社會發(fā)展環(huán)境、趨勢的分析、判斷和預測，著眼于解決當前面臨的突出矛盾和問題，確定經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、目標任務、宏觀經濟政策和工作重點，明確了國家在一段時期內鼓勵、限制發(fā)展的內容及相關措施，提出發(fā)展的預期性指標和約束性指標，并以此向全社會傳遞國家意圖，為社會經濟主體自主進行決策、組織生產經營活動提供了權威和完整的宏觀經濟環(huán)境和政策信息，對全社會經濟活動進行引導、規(guī)范和調節(jié)。
在市場經濟條件下，市場對資源配置發(fā)揮著決定性作用，但國家仍有必要通過計劃直接配置或根據(jù)宏觀調控導向來配置國家掌握的公共資源。如財政預算資金和其他財政性資金、政策性金融、國家統(tǒng)借統(tǒng)還外債、國家掌握的重要資源、國家外匯儲備和物資儲備等，引導和促進全社會資源的合理配置，彌補、矯正市場機制的局限和失靈，實現(xiàn)公共目標，增進社會公共福利，維護社會公共利益。
經濟社會發(fā)展的主要指標構成計劃的核心內容。隨著市場經濟發(fā)展，我國發(fā)展計劃也由指令性指標為主轉變?yōu)橹笇灾笜藶橹?/strong>。
五年規(guī)劃指標體系。近些年來，全國人大審查批準五年規(guī)劃綱要和年度計劃，都將經濟社會發(fā)展主要量化指標明確劃分為預期性指標和約束性指標兩類。
在預期性指標中，既有定量指標也有定性指標，既包括總量指標、速度指標，又包括結構性指標、水平指標。預期性計劃指標適應指令性計劃向指導性計劃轉變的需要，對經濟和社會發(fā)展提出預測和引導。
預期性指標是國家期望的發(fā)展目標，主要依靠市場主體的自主行為實現(xiàn)。政府要創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境、制度環(huán)境和市場環(huán)境，并適時調整宏觀調控方向和力度，綜合運用各種政策引導社會資源配置，努力爭取實現(xiàn)。各級人大及其常委會對預期性指標的監(jiān)督具有非強制性。
在約束性指標中，既包括總量指標，也包括強度指標。約束性計劃指標的安排原則應當是：對完成得比較好的指標適當加碼，對完成得比較勉強的指標維持不變，對完成得不夠理想的指標加大工作力度、提出更加嚴格的要求。
約束性指標是在預期性基礎上進一步明確并強化了政府責任的指標，是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求。政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保實現(xiàn)。約束性指標具有法律效力，是各級人大及其常委會審查批準國民經濟和社會發(fā)展計劃和監(jiān)督計劃執(zhí)行情況工作的重中之重。
年度計劃指標體系。依照法律規(guī)定和工作慣例，近年來，各級政府每年向同級人大會議提交的年度發(fā)展計劃，主要是《國民經濟和社會發(fā)展計劃總表（草案）》（通常稱為“計劃大表”，近年來年度計劃通常包括65個指標，其中：預期性指標46個，約束性指標19個）和《政府預算內投資計劃草案》（通常稱為“計劃小表”，近年來年度計劃通常包括9個專項）。
審查批準重點。近些年來，在實際工作中，各級人大把增長速度、就業(yè)水平、物價指數(shù)等3項預期指標作為審查批準的重點。
一是增長速度。在我國，經濟增長速度低了不行，增長潛力沒有充分發(fā)揮，綜合國力難以增強，也不利于縮小與國外的差距；高了也不行，農業(yè)、交通、能源、原材料供給難以承受。那么，究竟多高的經濟增長就是適度呢？這是一個難題。在不同經濟結構、不同生產技術水平條件下，適度經濟增長的內涵不同。即使在同一個國家內，在不同的歷史發(fā)展時期，適度經濟增長的內涵也不一樣。
我國從“六五”計劃時期開始正式使用GDP作為經濟增長統(tǒng)計指標。“十一五”規(guī)劃以來提出了兩項經濟增長指標，一是GDP，二是人均GDP。實踐證明，我們既要重視GDP，又不能唯GDP。從我國現(xiàn)實情況看，人大重點審查的經濟增長指標的范圍可以稍微擴大一些，通過GDP、人均GDP、工業(yè)總產值、農業(yè)總產值、國民收入、人均國民收入、規(guī)上工業(yè)增加值、投資增長率、消費增長率、進出口增長率等指標，全面把握經濟增長速度。
二是就業(yè)水平。努力增加就業(yè)，是保持社會和人民生活基本穩(wěn)定的一項重要任務。應當看到，完全解決失業(yè)問題，使失業(yè)率達到零是辦不到的，即使工作機會和想要工作的人數(shù)完全平衡，也會有失業(yè)。因此，要確定一個準確的目標，把失業(yè)率控制在一個合理的水平上。
目前我國就業(yè)統(tǒng)計使用登記失業(yè)率、大中城市調查失業(yè)率。在現(xiàn)實生活中，往往是登記失業(yè)率低于調查失業(yè)率，調查失業(yè)率低于實際失業(yè)率，這就導致公布的城鎮(zhèn)失業(yè)率與實際生活感受不大一樣。今后需要進一步完善失業(yè)率統(tǒng)計標準，使這個數(shù)據(jù)更加可靠，更加真實，更加反映現(xiàn)實的情況。同時還要把城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)、轉移農業(yè)勞動力人數(shù)等指標，作為衡量就業(yè)情況的重要預期目標。
三是物價指數(shù)。改革開放以來，我國的價格管理體制發(fā)生了重大變化。在市場經濟條件下，國家除了在對一些關系國計民生的重要產品和公共服務實行指導性價格外，絕大部分價格完全放開，物價指數(shù)也成為一個預期指標。國內外實踐證明，物價過度波動和通貨膨脹涉及到千家萬戶的日常生活，涉及到人民群眾的切身利益，通貨膨脹和通貨緊縮對經濟的持續(xù)健康發(fā)展都十分有害。
為了保證國民經濟發(fā)展的穩(wěn)定，特別是市場穩(wěn)定和社會穩(wěn)定，各級人大審查批準計劃，需要把物價指數(shù)作為一個重點內容。根據(jù)實踐經驗，不僅要關注居民消費價格指數(shù)（CPI），也要關注生產者價格指數(shù)（PPI），同時還要關注資產價格、國際市場大宗商品價格，把物價波動限制在合理區(qū)間。
經濟增長的加速或減速、就業(yè)規(guī)模的增加或減少、物價指數(shù)的升高或降低，既是宏觀調控的主要預期目標，又構成人大審查批準計劃綜合性指標的主要內容。
督促建立高質量發(fā)展指標體系。計劃指標體系是動態(tài)的，總是隨著時代變化而不斷發(fā)生變化。黨的十九大和十九屆五中全會提出推動高質量發(fā)展。這就需要調整和修改現(xiàn)有指標體系。各級人大要依法督促建立能夠體現(xiàn)和反映高質量發(fā)展要求的指標體系，推動經濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率。
一是增加反映經濟運行質量的指標。經過改革開放40多年的發(fā)展，中國經濟的許多指標，特別是產品產量的指標多數(shù)已經居于世界前列，量的不足已經不再是中國經濟發(fā)展最突出的問題，最突出的問題是質量不高。需要研究增加反映經濟運行質量的水平指標、結構性指標，如“投入產出效率”“全要素生產率”“勞動生產率”“資本利潤率”“政府債務率”等。
二是增加貫徹新發(fā)展理念的指標。高質量發(fā)展，是體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念的發(fā)展。需要建立貫徹新發(fā)展理念的總量指標、速度指標，如“科技貢獻率”“土地利用率”“能源利用率”“收入中位數(shù)”“收入倍差率”等。
三是增加高質量發(fā)展指數(shù)指標。我國經濟正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化結構、轉換增長動力的攻關期?；诟哔|量發(fā)展階段的新要求和新特點，需要研究增加高質量發(fā)展指數(shù)指標，如“基尼系數(shù)”“恩格爾系數(shù)”等。
計劃指標確定后，重點要審查為實現(xiàn)預期指標采取的手段和措施是否恰當，是否得力和有效。在市場經濟條件下，我國實施和執(zhí)行發(fā)展計劃的宏觀調控手段包括經濟手段、法律手段以及必要的行政手段。在實踐中，最主要的是財政政策、貨幣政策、產業(yè)政策、社會政策，被稱作宏觀調控的四大支柱。
財政政策。財政政策發(fā)揮調控作用主要是通過對社會資金和收入進行分配和再分配來協(xié)調各個利益主體的關系，影響經濟運行。財政政策工具主要包括稅收、國債、經常性支出、資本性支出、轉移支付、貼息等。根據(jù)不同調節(jié)功能，財政政策分為擴張性（積極）財政政策、中性財政政策、緊縮性財政政策。
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擴張性（積極）財政政策，是指在經濟不景氣或發(fā)生通貨緊縮時，通過增加財政支出或者采取減稅措施，相應擴大財政赤字，刺激經濟增長，增加和刺激社會總需求，使總需求與總供給之間的差距縮小以至平衡。
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緊縮性財政政策是指當經濟過熱或發(fā)生通貨膨脹時，通過減少財政支出或采取增稅措施，相應減少財政赤字或增加財政盈余，遏制經濟過熱，減少和抑制總需求，使總需求與總供給之間的差距縮小以至平衡。
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中性財政政策則是指財政的分配活動對社會總需求的影響保持中性。
近些年來，我國一直實行積極的財政政策。從目前情況看，各級人大審查批準計劃中財政政策重點包括：財政收入、赤字、借債，財政支出、轉移支付，三農支出，社會事業(yè)支出，社會保障支出，環(huán)境保護支出，通過財政政策調節(jié)供求總量、供求結構、收入分配、貨幣金融和地區(qū)差別，逐步增加重點投入比重。
貨幣政策。在市場經濟條件下，政府宏觀調控已從實物調控轉向價值調控，貨幣政策逐步成為重要手段。貨幣政策有三個顯著特點：
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一是全面性。貨幣調控可以滲透到經濟的各個角落，其影響是全面的。
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二是靈活性。中央銀行可以隨時運用各種金融工具進行調節(jié)，靈活性強，收效快。
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三是穩(wěn)定性。貨幣政策通過市場機制發(fā)揮作用，各個利益主體均要主動適應，不致產生劇烈的波動。
貨幣政策一般區(qū)分為寬松政策、中性（適度）政策、穩(wěn)?。◤木o、審慎）政策。長期以來，我國一直實行審慎的貨幣政策。為了應對國際金融危機沖擊，2009年我國第一次實行適度寬松的貨幣政策。從目前情況看，各級人大審查批準計劃中貨幣政策重點包括：貨幣流通量（M0）、狹義貨幣流通量（M1）、廣義貨幣流通量（M2），新增人民幣貸款增長、社會融資規(guī)模增長，利率和匯率，外匯儲備及其運用，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。
產業(yè)政策。產業(yè)政策不僅是調節(jié)總供給的政策，也是中長期發(fā)展政策。產業(yè)政策目標及其落實措施，是國民經濟和社會發(fā)展計劃的主要內容。政府通過產業(yè)政策，規(guī)定重點扶持、限制發(fā)展、限期淘汰的產業(yè)和產品序列。產業(yè)政策包括產業(yè)結構政策、產業(yè)組織政策、產業(yè)區(qū)域布局政策，核心是彌補市場缺陷，優(yōu)化資源配置，引導產業(yè)發(fā)展方向，推動產業(yè)結構優(yōu)化升級。
我國自20世紀80年代以來，開始運用產業(yè)政策進行宏觀調控，保證國民經濟結構和產業(yè)結構的均衡發(fā)展。從目前情況看，各級人大審查批準計劃中產業(yè)政策重點包括：投資結構是否合理，政策傾斜是否適度，重點建設是否得到保證，經濟布局是否體現(xiàn)效益原則，還要關注社會資源在行業(yè)、地區(qū)、企業(yè)之間是否得到合理有效配置。促進高質量發(fā)展，要求加快改造傳統(tǒng)制造業(yè)，發(fā)展新型制造業(yè)，發(fā)展戰(zhàn)略性產業(yè)，發(fā)展高新技術產業(yè)，優(yōu)化產業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈布局，推動產業(yè)邁向中高端水平。
社會政策。社會政策包括人口政策、勞動就業(yè)政策、收入分配政策、社會保障政策，核心是加強基本公共服務，改善社會福利，促進社會進步。從2019年開始，我國把就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策作為社會政策的重點，這就要求做好化解過剩產能職工安置工作，開展高校畢業(yè)生就業(yè)專項服務，支持農民工、轉業(yè)軍人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，保持就業(yè)大局穩(wěn)定。各級人大審查社會政策，要積極回應群眾關切，盡力而為，量力而行，解決好突出民生問題。
除上述宏觀調控政策外，許多地方往往還選擇科技政策、環(huán)境政策、外貿外資政策等進行重點審議。（作者為全國人大常委會委員、全國人大財經委副主任委員尹中卿）
